人力资源社会保障部、国家卫生健康委、应急管理部、国家税务总局、国家医保局共同研究起草的《超龄劳动者基本权益保障暂行规定（公开征求意见稿）》（简称《征求意见稿》)，于2025年7月31日向社会公开征求意见，征求意见期截止时间为2025年8月31日。该《征求意见稿》中对超龄劳动者获得劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障等基本权益作出明确的规定。

2025年8月1日，最高人民法院发布了《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（二）》（简称《解释（二》），该解释自2025年9月1日起施行，同时废止了《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）》（简称《解释（一》）第三十二条第一款的适用。而《解释（一）》第三十二条第一款即涉及超龄劳动者用工关系认定问题。

因超龄劳动者用工关系性质的争议由来已久，上述两文一经发布，即刻引发社会各界特别是法律界人士的广泛关注和激烈讨论，《解释（一）》第三十二条第一款的废止，是否就意味着超龄劳动者用工关系即将被统一定性为劳动关系。根据经验判断，该两份文件应该会并行实施，因此，本文以《征求意见稿》为切入点，就未来对超龄劳动者用工关系性质的定性展开讨论。

一、超龄劳动者的定义与范围

在我国原有法律体系里并不存在“超龄劳动者”这一概念，在最高人民法院相关司法解释以及各地方规范性文件中，散见“超过法定年龄的进城务工农民”“达到或超过法定退休年龄的劳动者”“超过法定年龄从业人员”等各种类似表述。直到2024年9月13日，全国人大常委会通过了《关于实施渐进式延迟法定退休年龄的决定》，批准了《国务院关于渐进式延迟法定退休年龄的办法》，该办法中明确规定，用人单位招用超过法定退休年龄的劳动者，应当保障劳动者获得劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障等基本权益。至此超龄劳动者才首次出现在我国法律层面的文件中。

学术界普遍认为，超龄劳动者是指超过国家规定的法定退休年龄继续参与劳动并获取劳动收入的人，并不单指城镇退休职工，也包括超过法定劳动年龄仍在继续打工的农民工等群体。

《征求意见稿》规定，中华人民共和国境内的用人单位招用超过法定退休年龄的劳动者（以下简称超龄劳动者），超龄劳动者受用人单位的劳动管理，从事用人单位安排的有报酬的劳动，适用本规定。符合规定已提前退休的劳动者，退休后被用人单位招用的，依照本规定执行。

据此，当前乃至今后一段时间内，所谓超龄劳动者，不仅包括用人单位招用的超过法定退休年龄的劳动者，还包括提前退休被招用的劳动者。

二、超龄劳动者用工关系性质之争的历史由来

超龄劳动者用工关系性质之争在于超龄劳动者与用人单位之间形成劳动关系还是劳务关系，该争议由来于我国法律法规关于劳动合同关系终止的相关规定。

《中华人民共和国劳动合同法》第四十四条规定，有下列情形之一的，劳动合同终止：（二）劳动者开始依法享受基本养老保险待遇的。

《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第二十一条规定，劳动者达到法定退休年龄的，劳动合同终止。

理论上，在我国实现养老保险全民覆盖的情况下，前述关于劳动合同终止的规定并不冲突，但由于我国养老保险体系多元化，且体系构建还不完善，且各地方推进的力度和效果差异性也很明显，造成现实中存在大量达到法定退休年龄但未享受基本养老保险待遇劳动者，该群体的用工关系到底是劳动关系还是劳务关系，在劳动合同法实施早期，各地人民法院认定劳动关系终止的标准，既有适用以到达法定退休年龄为标准的，也有适用以享受基本养老保险待遇为标准的，造成司法实践中争议不断。

2010年最高人民法院公布实施了《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》（法释〔2010〕12号），第七条规定，用人单位与其招用的已经依法享受养老保险待遇或领取退休金的人员发生用工争议，向人民法院提起诉讼的，人民法院应当按劳务关系处理。该规定出台后，以享受养老保险待遇或领取退休金作为劳动关系终止的标准司法实践中基本已无争议。

2015年最高人民法院民一庭给山东省高级人民法院《关于达到或者超过法定退休年龄的劳动者（含农民工）与用人单位之间劳动关系终止的确定标准问题的答复》（〔2015〕民一他字第6号）中最终明确，对于达到或者超过法定退休年龄的劳动者（含农民工）与用人单位之间劳动合同关系的终止，应当以劳动者是否享受养老保险待遇或者领取退休金为标准。至此，超龄劳动者用工关系性质之争终于尘埃落定，即享受养老保险待遇或者领取退休金之前是劳动关系，之后则为劳务关系。

三、超龄劳动者用工存在的现实矛盾

随着我国城镇化进程推进，以及人口老龄化不断加深，超过法定退休年龄仍务工的农民工群体和已享受养老保险待遇仍接受返聘的城镇人员群体占比持续加大，该部分劳动者要求与其他劳动者享有同等劳动权益保障的呼声日益高涨，其中较为突出问题主要如下：

1、超龄劳动者享受工伤保险待遇困难或存在法律障碍

其一，超过法定退休年龄但未享受养老保险待遇群体，虽然可以通过司法途径确认与用人单位之间的劳动关系，但因其确已超过法定退休年龄，事实上没有缴存工伤保险费用的途径，无法与其他劳动者一样通过社会共济的方式同等享受权益保障，充其量由用工单位承担工伤保险责任，最终是否可实现保障则依赖于用工单位的履行能力。

其二，已享受养老保险待遇接受返聘的城镇职工群体，在工作时间、工作场所、因工作原因遭受损害，因其与用工单位不构成劳动关系，不属于《工伤保险条例》调整范围，不论是社会统筹还是用工单位均无需承担工伤保险责任，导致劳动者工伤保障权益落空。

为解决上述矛盾，各地方政府亦进行了诸多有益的探索，如广东省出台《广东省人力资源和社会保障厅、广东省财政厅、国家税务总局广东省税务局关于单位从业的超过法定退休年龄劳动者等特定人员参加工伤保险的办法（试行）》，规定根据自愿原则，由用工单位为超龄劳动者缴纳单项工伤保险费；劳动者发生工伤因工致残的，一级至四级伤残的人员享受基本养老保险待遇，基本养老保险待遇低于伤残津贴的，由工伤保险基金补足差额；五级至十级伤残的，一次性伤残补助金在鉴定伤残等级后由工伤保险基金按规定支付；一次性工伤医疗补助金根据其申请而核发，在未领取期间可继续按规定享受基金支付的有关工伤保险待遇，在基金支付一次性工伤医疗补助金后其工伤保险关系终结。江苏省出台《江苏省超过法定退休年龄人员和实习生参加工伤保险办法》，规定用工单位可自愿为已经达到或者超过法定退休年龄但年龄不超过65周岁、未办理退休手续的就业人员缴纳单项工伤保险费，劳动者发生工伤因工致残的，由工伤保险基金按规定支付一次性伤残补助金及伤残津贴，但不支付一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金。据此可以看出，各地方对超龄劳动者单项工伤保险参保的对象、范围以及保险待遇的规定存在较大差异，与一般劳动者工伤保险待遇的规定也存在明显不同。

2、超龄劳动者是否同等享有签订无固定期限劳动合同、二倍工资、经济补偿金、赔偿金等权利存在争议

超龄劳动者在未享受养老保险待遇的情况下，一般会被认定为劳动关系，但此劳动关系与未达到法定退休年龄的劳动者劳动关系的内涵和外延是否完全一致值得讨论，此种情形下超龄劳动者是否与其他劳动者一样享有劳动合同法下签订无固定期限劳动合同、二倍工资、经济补偿金、赔偿金等权利还值得商榷。

南京市中级人民法院发布的2022年度劳动人事争议十大典型案例中，“案例三：用人单位招用的劳动者在达到或超过法定退休年龄后仍继续留用，但未享受城镇职工养老保险待遇的，双方应认定为特殊劳动关系——马某诉某公司劳动争议案”，审理法院认为，本案确定用人单位招用的劳动者在达到或超过法定退休年龄后仍继续留用，但劳动者未享受城镇职工养老保险待遇的，双方之间用工情形按劳动关系特殊情形处理，并对劳动者的劳动报酬、劳动保护、劳动条件、工作时间、休息休假、职业危害防护、福利待遇等基本权利予以保障，但由于用人单位享有与超龄劳动者终止劳动合同的权利，故该类劳动者不享有签订无固定期限劳动合同、支付二倍工资、经济补偿、赔偿金及社会保险待遇等权利。该案例作为典型案例一经发布，对相关领域的司法实践具有一定的指导作用，同时说明超龄劳动者与用工单位之间即便形成劳动关系，人民法院认为该种关系仍存在特殊性，不能与一般劳动关系完全同等处理。

四、通过《征求意见稿》，分析超龄劳动者用工关系的性质

虽然《征求意见稿》全篇并未就超龄劳动者用工关系的性质给出明确结论，但究其全文，笔者更倾向于国家系将其作为特殊群体与用工单位的特殊关系来对待，既非纯粹的劳动关系，也非纯粹的劳务关系，在劳动者基本权益保障方面与劳动法保持一致，其它方面或遵从当事人意思自治或不作强制规定。

1. 从立法目的来看，《征求意见稿》法律渊源选择了《全国人民代表大会常务委员会关于实施渐进式延迟法定退休年龄的决定》及有关法律规定（第一条），而没直接选择劳动法或劳动合同法及相关规定，说明超龄劳动者用工关系性质至少不必然是劳动关系。
2. 从签订的协议来看，《征求意见稿》仅要求用工双方签订书面《用工协议》（第七条），并根据协议内容履行和终止（第八条），不要求签订《劳动合同》，且未就不签或不续签是否承担劳动法律层面的法律后果作出规定，这说明国家行政主管部门对超龄劳动者用工关系是否直接适用劳动法的相关规定，持谨慎甚至是否定态度。
3. 从明确双方权益来看，《征求意见稿》仅规定用工单位应当保障超龄劳动者获得劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障等基本权益，包括对工作时间和休息休假（第九条）、劳动报酬的约定事项（第十条）、最低工资标准（第十一条）、劳动报酬支付的法定形式（第十二条）、工作岗位和劳动强度（第十三条）、劳动安全卫生（第十四条）、工伤保险参保事项（第十五条）等均作出强制性规定，但对养老保险、医疗保险费用的缴纳未作出强制规定，反而明确由劳动者与用工单位协商确定（第十七、十八条）。这说明国家行政主管部门在此阶段关注和要解决的是超龄劳动者基本权益保障问题，其它问题不强制适用劳动法相关规定或交由用工双方意思自治来解决。
4. 从争议处理机制来看，《征求意见稿》仅规定涉及劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障等基本权益的争议，应遵循仲裁前置的原则，其他争议则直接向人民法院起诉；劳动行政监督也仅对用工单位违反有关加班费、最低工资标准和工资支付方式的规定适用劳动合同法的相关规定实施监察，其它问题并不在劳动行政监察机关管辖范围。这点可明确表明只有涉及超龄劳动者基本权益保障的问题国家行政公权力才会强制干涉，其它问题国家并不强制介入的谦抑态度。

五、结论与思考

通过前述分析，笔者认为，在我国现有劳动法律法规未作出修订的前提下，超龄劳动者用工关系将作为一种特殊关系存在于用工关系中，对该特殊关系的调整采取两分法，涉及劳动者基本权益保障的，受劳动法律法规调整，涉及其他权利义务的，受民法典调整。这也是《解释（一）》第三十二条第一款被废止的根本原因，而《征求意见稿》一旦定稿发布实施，《超龄劳动者基本权益保障暂行规定》将成为我国超龄劳动者用工关系的行动指南，约束和调整该等用工双方的权利义务。

目前，《征求意见稿》的出台，对于广大的超龄劳动者以及相关用工单位来说都无疑是一个重大利好的消息，这预示着，超龄劳动者的基本劳动权益保障将有法可依，同时用工单位将拥有更合法和有力的手段分散用工风险，这将为超龄劳动者的就业提供更广阔的空间，为我国即将进入的老龄化社会夯实基础。